Publicada em 28/03/2003
Jurisprudência nos Tribunais de Contas
 

Palestra proferida no "Encontro de Presidentes dos Tribunais de Contas do Brasil", realizado em Porto Alegre - RS, no dia 28-04-2003, sobre o tema "Jurisprudência nos Tribunais de Contas" O tema que nos propusemos a desenvolver concerne à contribuição do Ministério Público Especial na construção da jurisprudência dos Tribunais de Contas. Pessoalmente, cremos tratar-se de oportunidade ímpar, rara mesmo, que nos proporciona este magnífico evento, para trazer algumas reflexões sobre a atuação deste organismo, integrante da intimidade estrutural das Cortes de Contas, no entendimento do Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADIn nº 789‑1, ocasião em que restou definitivamente reconhecida a existência deste Parquet Especializado. Além de ímpar, a ocasião é feliz. Pronunciamo-nos na condição de Procurador-Geral do Ministério Público de Contas deste Estado do Rio Grande, portanto também como anfitrião de Vossas Excelências, com imensa satisfação, e, para nossa honra, contando com o apoio de nossos Pares, igualmente como Presidente da Associação Nacional do Ministério Público junto aos TCs ¿ a AMPE. E assim também desejamos enaltecer o elevado espírito público do Conselheiro Victor Faccioni, hoje assumindo a Presidência do TCE Gaúcho, que pronta e atenciosamente deu curso à proposta da AMPE, de se engajar neste evento. Nossa reverência, por igual a todos os demais promotores e apoiadores, nas pessoas dos Conselheiros Carlos Pinna de Assis, distinto Presidente da ATRICON, amigo e antigo defensor da consolidação do Ministério Público Especial, a quem homenageamos; Helio Saul Mileski, douto Presidente da ASUL e, para nossa honra, integrante desta Casa; Sérgio Franklin Quintela, digno Presidente do Instituto Ruy Barbosa; Wander Arantes de Paiva, ilustre Presidente da ABRACOM e do Dr. Paulo Roberto Martins, diligente Diretor-Geral do Instituto Serzedello Corrêa. Desde já ¿ reconhecemos ¿ grande parte, senão a totalidade, dos presentes, por suas estreitas ligações com as atividades próprias das Cortes de Contas e com a experiência acumulada no trato com as atividades fiscalizatórias típicas do Controle Externo, tem a exata dimensão da significância dos posicionamentos dos Órgãos do Parquet Especializado, especialmente aqueles reiterados, na consolidação das linhas-mestras do decidir dos Colegiados de Contas. Particularmente nessa área (e vejam isto como uma manifestação de orgulho pelas nossas realizações), tem o Ministério Público Especial prestado, a nosso sentir, relevantes serviços, não só ao próprio Tribunal, razão de nossa existência, mas ¿ e principalmente ¿ à sociedade deste Estado, destinatária dos melhores esforços que temos despendido na consecução da fiscalização das atividades desenvolvidas no campo público. Cumpre-nos, ao ensejo em que registramos o gáudio e a satisfação com o produto de nosso labor, prestar uma homenagem, que reputamos oportuna e indispensável, à figura que nos antecedeu à testa do Parquet junto a este Tribunal, que o dirigiu por mais de duas décadas e que imprimiu nesse Organismo o formato e o perfil que buscamos hoje conservar e aprimorar, porque é da vida buscar o refino, o ideal, mesmo que o saibamos inalcançável. Esse perfil de atuação, traçado pela condução, pela batuta, do Professor Celestino Goulart (também ele Presidente da AMPE), nos fez sempre buscar a condição de investigativos, detalhistas, minuciosos e perfeccionistas, quando debruçados no texto de nossos pareceres e pronunciamentos. Como resultado desse trabalho, e para nossa imensa satisfação, temos sido respeitados como autêntica Instituição, ao mesmo tempo que citados como fonte e supedâneo de tantas e tantas decisões que são exaradas no dia-a-dia de nosso Tribunal. Pelo contato que hoje nos é facilitado, em vista dos relevantes misteres associativos que buscamos desempenhar, percebemos que, de resto, não é menor o respeito que o Ministério Público de Contas goza nos diferentes Tribunais do País, quer se trate da União, dos demais Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios. Sem embargo desse balanço positivo que se pode afirmar, em linhas gerais, quanto à eficiência e eficácia da estrutura ministerial especializada que funciona junto aos TCs, cabe reconhecer, com humildade, que temos, todavia, um longo caminho a percorrer em busca do ideal de, sempre com a maior intensidade possível, respondermos, com a presteza que os tempos atuais exigem, aos anseios de uma sociedade cada vez mais carente de nossa atuação ¿ por paradoxal que possa parecer esse estado de coisas em período de tamanho fulgor, de inovações tecnológicas até há pouco inimagináveis, decorrentes, em muito, do fenômeno da globalização. Assim, valemo-nos da experiência absorvida no âmbito do Tribunal a que servimos, bem como dos proveitosos contatos nacionais que nos são proporcionados, para, neste momento, buscarmos ser propositivos, ao ensejo da notável oportunidade que esta reunião concede e, ainda, ante a premência da sociedade que nos confiou tão nobre missão. E em sendo propositivos, considerando que estamos a demarcar a importância da jurisprudência entre nós, inspiramo-nos em Marco Túlio Cícero, o maior de todos os oradores e pensadores políticos romanos, que definiu o campo de atividade dos prudentes (juristas que davam consultas públicas sobre questões que lhes eram submetidas) como ad respondendum et ad agendum et ad cavendum (para responder, agir e cuidar). Tal qual o faziam os prudentes da áurea época romana, também a nós compete desincumbir-nos dessas funções: de responder, de agir e de cuidar. Aliás, estas funções são precisamente a essência das competências do Ministério Público de Contas, compreendendo, em regra, a promoção da defesa da ordem jurídica, a manifestação de opinião em processos, a propositura de instauração de procedimentos especiais, a comunicação de atos ou fatos ilegais, o zelo pelo cumprimento das decisões, bem como a interposição de recursos e de eventuais rescisórias, entre outras intervenções. Vale o exemplo para, justamente, comentarmos um dos aspectos em que podemos evoluir, como instituição ¿ e aqui falamos em sentido amplo ¿ referindo-nos também aos diversos Tribunais de Contas do País. Trata-se de buscar a definição de determinados pontos básicos comuns nas estruturas orgânicas das Cortes de Contas e das normas processuais que lhes são próprias, instrumento que ¿ a par de facilitar a demarcação das competências exercidas, de modo geral, pelo Controle Externo e favorecer o intercâmbio natural que proporcionariam, pela maior identidade funcional ¿ denota a reverência ao cumprimento do dispositivo constitucional que comanda a adoção do modelo federal aos Estados e Municípios. ¿Modelo federal¿ ¿ impõe-se dizer ¿ digna e qualificadamente representado pelo Egrégio Tribunal de Contas da União, que hoje a AMPE homenageia na figura do seu Presidente, eminente Ministro Valmir Campelo e do estimado Ministro Adylson Motta, Vice-Presidente. E, ainda a propósito do mencionado ¿modelo federal¿, algumas palavras acerca do sério risco a que se submete a formatação constitucional das nossas Casas Fiscalizadoras, haja vista o teor da Proposta de Emenda à Constituição n° 397, de 2001. Como sabido, na regulação atual, que representa significativo avanço em relação à anterior, dois terços das vagas são reservadas ao Parlamento e um terço ao Chefe do Executivo (asseguradas, aqui, as representações do Ministério Público Especial e dos Auditores). Contudo, essa PEC, já aprovada pelo Senado da República e ora tramitando na Câmara dos Deputados, a pretexto de reverenciar a autonomia de Estados, Distrito Federal e Municípios na composição das suas Cortes (e até de, tão-somente na sua ementa, sugerir a investidura dos Magistrados de Contas pela via do concurso), em verdade constitui perigoso e inaceitável retrocesso em relação ao vigente Texto Constitucional. E isto se configura no fato de que, na realidade, pelo teor da alteração proposta, cada unidade da federação poderá decidir a forma com que se dará a nomeação dos membros dos Tribunais de Contas, adotando o modelo federal ou optando por critérios diversos. É verdade que defendemos o aprimoramento da sistemática atual, mas nenhuma garantia em tal sentido é assegurada por essa Proposta. A AMPE, por essas razões, se manifesta contrariamente à aprovação da PEC n° 397/2001 e, assim, está levando a todos os Deputados sua posição a respeito. Também não se pode deixar de consignar a premência da estruturação do Ministério Público Especial em todos os Tribunais de Contas do País, procedimento já encetado no Rio Grande do Sul e em outros Estados da Federação, porém ainda pendente de iniciativa em alguns casos, matéria esta objeto de atuação específica, ora desencadeada pela AMPE. E, evidentemente, há que se dotar o Ministério Público de Contas das condições humanas e materiais exigidas para o seu adequado funcionamento. Felizmente, podemos já noticiar os contatos que temos mantido, na condição de Presidente da AMPE, e as visitas que recentemente recebemos, aqui no TCE/RS, com vistas à instalação do Ministério Público Especial no âmbito de alguns Tribunais que ainda não o possuem devidamente consolidado. A mesma busca de alguma homogeneidade, pensamos, pode presidir o intento de se instituir uma ¿Lei Orgânica Nacional¿ para os TCs (respeitadas, por óbvio, as peculiaridades locais), a exemplo do que ocorre com a Magistratura e o Ministério Público e, quiçá, uma espécie de ¿normativa-padrão¿, apta a instrumentalizar a avaliação de conduta de administradores, estipulando, inclusive, sanções administrativas segundo parâmetros, tanto quanto possível, uniformes, uma necessidade que se nos apresenta em vista da edição de normas como a recente ¿Lei da Responsabilidade Fiscal¿. Enfocadas, brevemente, algumas questões concernentes à organização de nossos Tribunais de Contas, cabe adentrar em um dos terrenos que, assim se entende, mais podemos avançar, desde que, obviamente, adotadas algumas singelas iniciativas. Estamos falando, inicialmente, da divulgação de nossas decisões, de nossos posicionamentos, dos estudos técnicos realizados, até mesmo de nossas atividades do dia-a-dia (respeitados, por evidente, os limites dos direitos e garantias individuais, que, de todo o modo, não haverão de se sobrepor ao interesse coletivo). Em tempos como este em que vivemos, marcado pela amplitude e instantaneidade das informações ofertadas diariamente, essenciais à tomada de posições, em todos os campos de atividade, não é possível conviver-se sem a difusão e o compartilhamento das mesmas, se pretendemos o aperfeiçoamento de nossas práticas. Esse refino, esse ajuste, essa melhora de performance, naturalmente deve resultar do natural processo dialético advindo da transparência na divulgação das informações. Não é outra, senhoras e senhores, a convicção dos responsáveis pelas pesquisas científicas desenvolvidas em torno do ¿Projeto Genoma¿, que muito possivelmente, em breve o saberemos, revolucionará a vida no planeta. Comenta-se, justamente, a respeito da impressionante descoberta da raça humana, a celeridade dos avanços obtidos, mercê da disponibilização, à comunidade científica global, dos dados até então obtidos. Não obstante tal verdade, escancarada aos nossos olhos, ainda deixamos a desejar na divulgação de nossas decisões, nossos pareceres, nossas impressões. Às vezes, mesmo internamente. Urge, então, que colaboremos em nosso campo de atividade, respeitadas eventuais limitações, para radiografar e mapear a vida administrativa neste País, permitindo que os gestores tomem conhecimento das boas práticas e se apartem do equívoco; que a sociedade possa ¿separar o joio do trigo¿ e manifestar-se sobre suas aspirações, com conhecimento de causa; que alcancemos julgar cada vez melhor e que, para o futuro, fruto de nossa profilática atuação, venhamos a decidir sem ter que infligir severas sanções aos agentes jurisdicionados. Nesse sentido, criemos nossos sites para acesso via Internet, abastecidos e permanentemente atualizados com nossas decisões, pareceres e orientações. Incentivemos a troca de informações técnicas, realizando eventos, encontros, vídeo-conferências e outras modalidades de intercâmbio. Disponibilizemos os nossos dados à comunidade jurídica, econômica, inclusive no meio acadêmico, e também aos veículos de informação. Ainda no campo das decisões, pareceres e orientações emanadas das Cortes de Contas, e do necessário intercâmbio entre tais estruturas, assume transcendental importância a busca de certa uniformidade, de certo norteamento, quanto a temas de relevância e forte repercussão, com reflexos sociais e econômicos sobre todo o território nacional. Nessas situações, a união de esforços deixa o terreno das recomendações e se impõe, com força cogente. É o caso, precisamente, p. ex., do estudo sobre normas como a de Diretrizes e Bases da Educação, da Responsabilidade Fiscal e das Emendas Constitucionais que versam sobre as Reformas Administrativa e Previdenciária, essas últimas avizinhando-se em novas versões, aqui sob pena do cometimento de distorções que venham a desnaturar os comandos legais respectivos, praticadas com a desculpa de atuação do princípio federativo. Por outro lado, todas essas precauções que devemos tomar, e as sugestões que nos propusemos a veicular, de pouca ou nenhuma valia se revelarão, contudo, se não tratarmos de combater, incessantemente, sem fronteiras e com todas as armas disponíveis, pelo respeito e cumprimento às decisões que entregamos à sociedade. Que sentido há em decidir-se, por exemplo, pela devolução de valores despendidos em desvio de finalidade se não alcançarmos a efetiva reparação do dano? De que servirá negar-se registro a um ato inativatório calcado na ausência de lapso temporal à aposentação se não se exigir o imediato retorno do servidor à atividade? Essa significação, caros presentes, só encontra sustento no poder de coerção de que se deve revestir a decisão promanada como ato de soberania estatal. E aqui renovamos o entendimento acerca da necessidade de uma mudança no Texto Constitucional, para ensejar que os títulos que emergem das decisões possam ter a sua execução judicial promovida pelas próprias Cortes que o emitiram. Entrementes, atuando no espectro da ordem jurídica hoje vigorante e entendendo que contribuiríamos, sobremaneira, para afirmar a manifestação soberana do Estado, representada pelas decisões de nossa Corte de Contas, foi que, com o mais amplo apoio do Colégio de Conselheiros e da Coordenação-Geral da Casa, desenvolvemos o projeto que denominamos ¿Acompanhamento do Cumprimento de Decisões ¿ ACD¿, buscando assegurar a própria efetividade dos decisórios emanados do Órgão de Controle Externo. Em linhas gerais, trata-se da conjugação de esforços das instâncias administrativas do Tribunal, do Ministério Público de Contas, do Ministério Público Estadual e das próprias estruturas estaduais ou municipais envolvidas, no sentido de envidar todos os esforços para fazer retornar ou ingressar nos cofres públicos os valores correspondentes a decisões por ressarcimento de prejuízo ou por prática de atos infringentes a normas de administração financeira e orçamentária. Assim, com base nos elementos informativos e no suporte instrumental disponibilizados pela Direção da Casa, o Parquet Especializado passou a oficiar, a partir de abril de 2002, aos Responsáveis pela cobrança dos valores consignados nas Certidões de Débito (Título Executivo) emitidas por este Tribunal, solicitando manifestação acerca das providências adotadas com vistas ao recolhimento dos respectivos valores aos Cofres Públicos. De posse das informações correspondentes (e mesmo na falta delas), o MPE vem implementando procedimentos que resultam na baixa da respectiva certidão (no caso da comprovada quitação de seu valor), em medidas de acompanhamento (no tocante às cobranças em curso) ou, ainda, na proposição ao Tribunal no sentido de que a inércia na adoção de providências repercuta no exame das contas do Gestor responsável, ao lado da cientificação ao Ministério Público Estadual quando constatados indícios de ilícito penal ou mesmo atos de improbidade administrativa de parte do responsável pela cobrança. O desenvolvimento do Projeto ACD vem apresentando resultados significativos, uma vez que, do total de certidões, 17,41% já se encontram com o débito integralmente recolhido e cerca de 45% com processos de execução judicial em andamento. Ainda em curso essa primeira fase do ¿Projeto ACD¿, estamos a ultimar os preparativos para a deflagração, tão próxima quanto possível, de uma segunda etapa, voltada ao cumprimento das decisões deste Tribunal (trânsitas em julgado) dizentes com o exame de atos sujeitos a registro, a saber: admissões, concessões e revisões de aposentadoria, reformas e pensões. Enfim, muitas outras iniciativas poderiam, aqui, ser referidas no sentido de impulsionar as Cortes na direção do aprimoramento, curso natural das realizações humanas ¿ sem embargo de se reafirmar que, de modo geral, os Tribunais de Contas já vêm fazendo jus ao reconhecimento por seu trabalho. O que resta ressaltar, acima de tudo, é que um Tribunal de Contas moderno, destinatário de honrosas atribuições constitucionais, deve interpretar as aspirações da sociedade, manifestadas das mais diversas formas, na imprensa, em audiências, em reuniões legislativas, para que possa responder adequadamente a essas demandas. E responder a esses apelos da sociedade é, antes de tudo, ouvir, diagnosticar, visualizar as alternativas possíveis, para orientar a sua ação, no sentido da inovação, da modernização e da melhoria. Dessa forma, entendemos, impõe-se aos Tribunais de Contas um permanente questionamento de suas estruturas organizacionais e dos processos que moldam sua atuação operacional, de modo a concretizar o efetivo atendimento de suas competências, que se dará através da ação planejada, transparente e austera, marcada pela eficiência, eficácia e efetividade, conduzindo aos resultados esperados pela sociedade, tais como: a qualidade da informação produzida, o desenvolvimento técnico, a celeridade nas decisões e a orientação prospectiva, corretiva e pedagógica, entre outros. Ao encerrar esta manifestação, aproveitamos o momento para fazer um registro específico acerca de um tema que está a merecer a atenção de toda a sociedade e que também nos diz respeito, que é o fenômeno da corrupção. A história recente de nosso País nos apresenta este quadro como um dos maiores desafios a enfrentar. Isto porque a corrupção constitui-se na suprema perversidade da vida econômica e política de uma sociedade, subvertendo os valores sociais e destruindo na raiz as instituições criadas para realizar direitos. E nesse ambiente, ou bem os cidadãos reagem ativamente, fortalecendo as instituições democráticas de controle, com os responsáveis legais agindo exemplarmente sem concessões à impunidade, ou o País avança rapidamente para a desagregação. Indignar-se, resistir e combater a corrupção é um dos principais desafios da atualidade e um dever irrenunciável das Cortes de Contas. Muito Obrigado. (*) Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do RS.

 
Encontro de Presidentes dos TCEs do Brasil
/ Pág.
Autor: Cezar Miola
 
 
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