Publicada em 11/11/2003
Subtetos Remuneratórios no âmbito Estadual e Seus Reflexos quanto aos Tribunais de Contas
 

Encontrando-nos, atualmente, no aguardo das definições do Congresso Nacional acerca da fixação de subtetos aplicáveis à remuneração dos servidores públicos estaduais e municipais, parece-nos oportuno tecer algumas considerações sobre o tema, partindo-se do que, até o momento, consta da proposta encaminhada ao Parlamento. Assim, prima facie, é de se constatar que, tanto o proponente original - Poder Executivo Federal - quanto os diversos Parlamentares intervenientes no processo de construção legislativa da chamada "Reforma Administrativa" (relatores, redatores de emendas aglutinativas, etc.), limitaram-se, no âmbito estadual, distrital e municipal, à propositura dos subtetos diferenciados, elegendo como parâmetros máximos remuneratórios a remuneração atribuída a Desembargadores, Governadores, Deputados e Prefeitos. Dessarte, em razão disso, para aferir-se a qual subteto se vincula determinado servidor, acepção tomada em sentido lato, a regra é a da identificação do Poder no qual se insere o seu quadro funcional. Exceções foram produzidas, especificamente quanto aos Membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos, sabidamente por se tratarem das carreiras voltadas ao exercício das funções essenciais à justiça, adotando-se, para esses, a limitação remuneratória que cabe aos Membros do Poder Judiciário. Algumas considerações aqui se impõem, de plano. Tanto as Procuradorias quanto as Defensorias Públicas se inserem, indubitavelmente, no seio do Poder Executivo respectivo. Os titulares dos cargos de Defensor Público são inamovíveis, senão por sua vontade, enquanto aos Procuradores nenhuma das garantias asseguradas aos Magistrados nos incisos I, II e III do art. 95 da CF foi estendida. Às Procuradorias e Defensorias Públicas, por outro lado, não foi facultada a possibilidade de se auto-organizar, especialmente aqui situada como a capacidade de propor, sponte propria, a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, sua política remuneratória e seus respectivos planos de carreira. Referentemente ao Ministério Público, não fora o fato de constituir Instituição que, como já se disse, é essencial à administração da justiça, haveria que se reconhecer não integrar qualquer dos Poderes, como é de clareza solar. A essa salutar Instituição, que se ocupa de assegurar o exercício dos direitos de cada um dos cidadãos e da coletividade (isso dizendo com poucas palavras da amplitude da atuação ministerial), foi outorgada - por reconhecida a essencialidade da medida - a capacidade de auto-organização e a seus Membros, por igual razão, alcançadas as garantias destinadas à Magistratura, delineadas no corpo do artigo 95 e seus incisos da Lei Fundamental. O poder de iniciativa exclusiva, garantido pela Constituição Federal ao Ministério Público, para propor a criação e extinção de seus cargos e de seus serviços auxiliares, bem como fixar sua política remuneratória e planos de carreira, corresponde, justamente, ao reconhecimento constitucional à sua autonomia funcional e administrativa (art. 127, § 2º, da CF). Firmada essa premissa, e uma vez definido que o subteto dos membros do Ministério Público é o mesmo aplicável aos Desembargadores, vê-se que se torna despicienda a referência à extensão do mesmo aos integrantes dos serviços auxiliares daquela Instituição, seja porque não compõem quadros de qualquer dos Poderes, seja em razão de que atrelá-los eventualmente a condicionantes alheios ao comando do próprio MP colocaria por terra a própria garantia constitucional a esse deferida pelo constituinte originário. Mutatis mutandis, a mesma linha de raciocínio emprestada ao tema que envolve a aplicação dos limites remuneratórios no âmbito do Ministério Público serve à compreensão da definição dos subtetos para os Tribunais de Contas do País, quer nos refiramos aos seus Membros, quer aos integrantes de seus quadros de apoio. Quanto aos Membros dessas Cortes, por força de atuação combinada do estatuído nos artigos 73, § 3º e 75, da Constituição da República, e da influência desses comandos sobre as respectivas Leis Locais, tornou-se absolutamente desnecessária qualquer referência no excerto da PEC que se ocupa especificamente dos subtetos. Pacificado esse entendimento, tem-se que, tal qual sucede com a Instituição do MP, aos quadros auxiliares dos TCs não há outro referencial de subteto a aplicar-se senão o que corresponda àquele definido para as suas cúpulas, precisamente pelas idênticas razões já anteriormente desfiladas quanto ao Parquet, seja porque igualmente não integram, esses agentes, qualquer dos Poderes das esferas que lhes correspondam, seja porque, também aqui, não fosse esse o tratamento dispensado a esses servidores, ruiria, do mesmo modo, o arcabouço constitucional que é peculiar às Cortes de Contas, pela ação combinada dos artigos 73, caput, 75 e 96, todos da Carta de 1988, responsável pela configuração dos predicados atinentes às autonomias funcional e administrativa. Justamente, no exercício dessa prerrogativa, de auto-estruturação, é que a Corte de Contas local detém iniciativa exclusiva para, nos termos do disposto no artigo 20, inciso III, de sua Lei Orgânica (Lei Estadual nº 11.424/2000) propor, à Assembléia Legislativa, a criação, extinção de seus cargos e funções e fixação da respectiva remuneração. Por essas considerações, torna-se possível concluir que há nítidos traços distintivos no tratamento a ser dispensado aos Órgãos citados neste estudo, quanto à fixação dos chamados subtetos. Como regra geral, a cada Poder corresponde um subteto (Desembargador, Deputado, Governador, Prefeito - esse último, parâmetro único no âmbito municipal) aplicável, em regra, a todos aqueles que os integrarem. As exceções restringem-se a Procuradores e Defensores Públicos que, embora incluídos nas hostes do Executivo, terão como referencial o subteto do Desembargador - pela só razão de constituírem funções essenciais à justiça - não se estendendo tal regramento aos serviços auxiliares dos organismos que integram por não se evidenciarem, nessas Instituições - Procuradorias e Defensorias -, os atributos da independência e autonomia funcionais. Quanto às estruturas não integrantes dos Poderes, como o Ministério Público e os Tribunais de Contas, definido o subteto aplicável a seus Membros como o correspondente à Magistratura - por força de expressa disposição da PEC (no caso do MP) ou pela já previsão constitucional (caso dos TCs) -, o mesmo servirá de referencial aos seus respectivos serviços auxiliares face à intangibilidade das autonomias funcional e administrativa, constitucionalmente deferidas a esses Órgãos, por reputadas como essenciais à consecução de suas funções sui generis. No que atine, especificamente, aos Tribunais de Contas das diversas esferas, objeto de nossa especial atenção, cumpre ainda adiantar que, não fossem as razões até aqui expostas bastantes para espancar quaisquer dúvidas a respeito dos critérios de aplicação do limitador remuneratório a seu pessoal, ainda assim, à míngua de definições expressas no texto dos projetos da Proposta de Emenda (até entendidas como absolutamente desnecessárias, pelo que expusemos), obrigatório seria estender-lhes, para esse efeito, de qualquer maneira, o tratamento dispensado aos quadros do Poder Judiciário. É que, inexistente, obviamente, qualquer liame com o Poder Executivo - embora neste Estado, o Rio Grande do Sul, até bem pouco tempo atrás, fosse, para o quadro de serviços auxiliares do TCE, praticada política remuneratória parificada à Secretaria da Fazenda - de resto, não haveria por que entendê-lo balizado ao do Poder Legislativo. Nesse sentido, valemo-nos da lição de Carlos Ayres Britto, hoje Ministro do Excelso Pretório, quando ensina : "Feita a ressalva, começo por dizer que o Tribunal de Contas da União não é órgão do Congresso Nacional, não é órgão do Poder Legislativo. Quem assim me autoriza a falar é a Constituição Federal, com todas letras de seu art. 44, litteris: 'O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal' (grifo à parte). Logo, o Parlamento brasileiro não se compõe do Tribunal de Contas da União. Da sua estrutura orgânica ou formal deixa de fazer parte a Corte Federal de Contas e o mesmo é para se dizer para dualidade Poder Legislativo/Tribunal de Contas, no âmbito das demais pessoas estatais de base territorial e natureza federada." Prossegue, o notável jurista: "Não sendo órgão do Poder Legislativo, nenhum Tribunal de Contas opera no campo da subalterna auxiliaridade. Tanto assim que parte das competências que a Magna Lei confere ao Tribunal de Contas da União nem passa pelo crivo do Congresso Nacional ou de qualquer das Casas Legislativas Federais (bastando citar os incisos III, VI e IX do art. 71). O TCU se posta é como órgão da pessoa jurídica União, diretamente, sem pertencer a nenhum dos três Poderes Federais. Exatamente como sucede com o Ministério Público, na legenda do art. 128 da Constituição, incisos I e II." E sentencia, verbis: "A referência organizativo-operacional que a Lei Maior erige para os Tribunais de Contas não reside no Poder Legislativo, mas no Poder Judiciário. Esta a razão pela qual o artigo 73 da Carta de Outubro confere ao Tribunal de Contas da União, 'no que couber', as mesmas atribuições que o art. 96 outorga aos tribunais judiciários." Aliás, não é outro o pensamento recentemente externado pelo insigne Ministro e Professor Ruy Rosado de Aguiar Júnior acerca do caráter judicialiforme da atuação das Cortes de Contas, citando como fonte de seu entendimento os ensinamentos de Pontes de Miranda. Por final, não impressiona, de forma alguma, o fato de a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei da Responsabilidade Fiscal), em seu artigo 20, incluir o disponibilizado para despesas de pessoal dos Tribunais de Contas no limite afeto ao Poder Legislativo, tratando-se de mero reconhecimento, para efeitos apenas de aplicação desse dispositivo, de que grande parte das atividades realizadas pelas Casas de Contas (ou, pelo menos, as mais relevantes por elas desempenhadas) têm como destinatário as Casas Legislativas. Esse reconhecimento não tem o condão, porém, de configurar relação de subordinação ou subalternidade dos Pretórios de Contas para com o Parlamento, como não teria o mesmo efeito inserção similar eventualmente disposta na Lei de Meios local, sob pena de produzir-se, de forma anômala e ilegítima, verdadeira emenda constitucional. Nessa dimensão, aliás, outra intenção que se extraísse do texto da LRF, ou de qualquer normativa infraconstitucional, e que importasse no atrelamento, via oblíqua, dos TCs a qualquer dos Poderes da República, resultaria na sua manifesta inconstitucionalidade, não apenas formal, mas, inequivocamente, material.

 
www.tce.rs.gov.br
/ Pág.
Autor: Paulo Antônio Doering
 
 
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